In Reaktion auf die Entführung des venezolanischen Präsidenten Nicolás Maduro durch US-amerikanische Spezialeinheiten diagnostizierten zahlreiche Kommentatoren die mutwillige »Zerstörung« des Völkerrechts. Schließlich fand die US-Militäroperation im Hoheitsgebiet Venezuelas statt und verletzte rechtliche Kernprinzipien der zwischenstaatlichen Beziehungen wie nationale »Souveränität«, »Nichteinmischung« in die inneren Angelegenheiten sowie die souveräne »Gleichheit« aller Staaten. In Verbindung mit zahlreichen Kriegen und Menschenrechtsverletzungen seit den 1990er Jahren könnte man konstatieren, dass das Völkerrecht bedroht ist, wie nie zuvor.
Tatsächlich liegt dieser Sorge um das Völkerrecht eine zu formalistische, ahistorische und ideologisch verkürzte Vorstellung vom Status des Rechts im Kontext der Staatenbeziehungen zugrunde. Die drei genannten Kernprinzipien sind zwar seit dem 17. Jahrhundert rhetorisch etabliert und gehören seit 1945 auch zu den Grundprinzipien der Satzung der Vereinten Nationen (SVN). Allerdings ist es bei einer Beschäftigung mit dem zeitgenössischen Völkerrecht sinnvoll, machtpolitische Voraussetzungen zu berücksichtigen, unter denen entsprechende Grundsätze anschlussfähig werden.
Die mächtigsten Staaten haben der Verrechtlichung internationaler Beziehungen immer ihren Stempel aufgedrückt. Das ist auch beim gegenwärtigen Völkerrechtssystem so, das in den Kontext der Pax Americana eingebettet ist und in einer historischen Kontinuität zu früheren Rechtsformationen, wie vor allem der Pax Britannica, steht. Darin sind unabhängige Territorialstaaten die primären Rechtssubjekte. Deren Grenzen schützen sie prinzipiell gegen Übergriffe von außen, solange Souveränität kategorisch und in einem absoluten Sinn gilt.
Für den Rechtsphilosophen Emer (Emmerich) de Vattel (1714-1767) war das jedoch an die Voraussetzung geknüpft, dass mächtige Staaten die Notwendigkeit einer sittlichen Selbstbindung akzeptieren. Und Immanuel Kant ergänzte, dass die Wirkung des öffentlichen Rechts auch davon abhängt, dass etwaige Rechtsverletzungen öffentlich diskutiert werden können. Nur wenn die mächtigen Staaten zur Mäßigung ihrer Interessen und zur Anberaumung juristischer Feststellungsverfahren bereit wären, könnte das Völkerrecht im Sinne eines zwischenstaatlichen Koordinationsrechts wirksam werden.
In der Praxis haben auch und v.a. westliche Staaten diese ehernen Grundsätze des Völkerrechts ignoriert, wenn es ihnen aus geopolitischen Erwägungen angezeigt erschien. Im 19. Jahrhundert setzte sich die britische Regierung unter Anrufung des sogenannten »Zivilisationsstandards« darüber hinweg: Mit zivilisierten, also westlichen bzw. christlichen, Staaten könnten diplomatische Beziehungen auf der Basis von absoluter Souveränität stattfinden. Gegenüber Territorialeinheiten, die den Zivilisationsstandard nicht erreichten, wären die Beziehungen eher »imperial« geartet, was Interventionen zum Schutz britischer Kolonialinteressen in der nicht-westlichen Welt erlaubte – aus britischer Sicht.
Zu Beginn des 20. Jahrhunderts stieg die USA zu einer führenden Imperialmacht auf. Im Zuge dessen hatte die US-Regierung in der Dominikanischen Republik (1905, 1907, 1916-1924), in Nicaragua (1907, 1909, 1912-1925), in Honduras (1909, 1911-1925), in Mexiko (1914, 1915, 1916, 1917) sowie in Kuba (1906-1909, 1912, 1917-1919) interveniert und so ihren Einflussbereich sukzessive ausgebaut. Die Monroe-Doktrin aus dem Jahr 1823 fungierte nach der sogenannten Roosevelt-Corollary von 1904/1905 als eine wichtige Quelle der Selbstermächtigung. Ursprünglich zur Abwehr europäischer Einmischungen in Lateinamerika gedacht, wurde sie ab 1904 zu einer Interventionsdoktrin, der Woodrow Wilson ab 1913 einen explizit moralischen Duktus verlieh.
In der Praxis hatten die Interventionen der USA nie etwas mit moralischen Prinzipien wie »guter Nachbarschaft«, »ordnender Hilfe« und »gerechtem Austausch« zu tun. Die US-amerikanische Hemisphärenpolitik stand im Zeichen eines paternalistischen Selbstverständnisses und zielte auf die Erschließung, Sicherung und profitablen Verwertung von natürlichen Ressourcen. Das kam in der militärischen Besetzung des Hafens von Veracruz in Mexiko im April 1914 genauso zum Ausdruck wie in der Landung von US-Streitkräften anno 1915 in Haiti und die sich daran anschließende knapp 20-jährige Besatzung.
In den Versailler Friedensverhandlungen 1919 ging es offiziell um eine Neuordnung der Staatenwelt nach der sogenannten »Urkatastrophe« des Ersten Weltkriegs. Beobachter der Verhandlungen konnten jedoch früh feststellen, dass der Schrecken des Krieges nicht zur Lebenswirklichkeit der westlichen Delegationsmitglieder gehörte. Die Dominanz geopolitischer Kategorien zeigte sich vor allem daran, dass Forderungen aus Lateinamerika, dem afrikanischen Kontinent sowie dem Nahen Osten nach politischer Selbstbestimmung in einer eigentümlichen rhetorischen Manier entkräftet wurden.
Die französische Delegation betrachtete etwa Persien, immerhin Gründungsmitglied des Völkerbunds, als so »rückständig und hilfsbedürftig«, dass sie die Rolle als »Schutzmacht« beanspruchte, um Persien bei seiner Entwicklung zu »helfen«. Dabei spielte es keine große Rolle, dass die Sprache des Altruismus und der Philanthropie, die von den Siegermächten für die legalistische Umschreibung ihrer Geopolitik benutzt wurde, abstoßend und anmaßend auf die Vertreter kleiner Staaten wirkte.
Der deutsche Jurist Herbert Kraus beschrieb das Ergebnis der Friedensverhandlungen stellvertretend für viele enttäuschte Zeitgenossen mit deutlichen Worten: »Wir wissen, warum die ›Friedensordnung‹ der Pariser Völkerbundsatzung das große Stigma des Friedensvertrages, seine Unaufrichtigkeit, an sich trägt, und warum die Satzung (des Völkerbunds) ein Kompromissgebilde werden musste. Wir wissen endlich, warum der Geist, der in erster Linie aus der Völkerbundsatzung spricht, (…) der Geist der Rache, der Angst und des Staatsegoismus ist.«
Ein Vierteljahrhundert später forcierten die USA, zusammen mit anderen »Siegermächten« des Zweiten Weltkriegs, die Einrichtung der Vereinten Nationen (VN). Der Sicherheitsrat sollte das Zentralorgan der universellen »Staatengemeinschaft« werden und der Einsatz von (militärischer) Gewalt zur Sicherung nationaler Interessen wie eine Angelegenheit dieser Staatengemeinschaft aussehen. Durch neue Rechtsfiguren (»Sicherung des Friedens«) und der Verknüpfung eines geeigneten Maßnahmenkatalogs in Kapitel VII der Satzung der VN sollten imperialistische Praktiken einen dickeren Anstrich von Legalität und Legitimität erhalten. Für Ugo Mattei und Laura Nader übernahm die VN damit »die Rolle einer ideologischen Institution, die für die Vorstellung verantwortlich ist, Gewalt gegen unschuldige Menschen könne ›legal‹ sein, ein Vernichtungskrieg könne ›gerecht‹ sein oder es gebe überhaupt so etwas wie eine ›Friedenssicherungsoperation‹«.
Neben der Legalisierung militärischer Interventionen in Kapitel VII der SVN unternahmen die westlichen Staaten zudem eine rhetorische Umschreibung ihrer (militärischen) Interventionen als »Friedenssicherung« (peacekeeping), »Friedenskonsolidierung« (peacebuilding) und »Friedenserzwingung« (peace-enforcement). Durch diese zusätzlichen Instrumente im sogenannten »Kapitel Sechseinhalb« sollte das VN-System handlungsfähiger im Sinne seiner Ziele werden, wenn der Sicherheitsrat durch Rivalitäten seiner ständigen Mitglieder blockiert war. Selbst wenn die Einführung dieser Instrumente ernst gemeint war, suggeriert die Praxis ihrer Inanspruchnahme durch westliche Staaten, dass es bei ihrer Umsetzung primär um die Sicherung geopolitischer Interessen ging.
Zusätzlich zur diskursiven Umdeutung (militärischer) Interventionen als »Friedenspolitik« hat sich im System der VN über die Jahrzehnte eine normative Verschiebung vollzogen. Staatliche Souveränität wurde durch ihre Verknüpfung mit den westlichen Menschenrechten, einer Privilegierung von Verfahrensfragen gegenüber solchen der Verteilungsgerechtigkeit, begrifflich abgeschwächt und funktional relativiert. Der Preis für diese »Humanisierung des Völkerrechts« war jedoch eine weitere Aushöhlung seines Rechtscharakters, insofern humanitäre Prinzipien von westlichen Regierungen noch leichter für die Legitimation militärischer Gewalt herangezogen werden konnten.
Das konnte man nach dem Ende des Ost-West-Konflikts gut erkennen, als westliche Regierungen ein Recht auf »humanitäre Intervention« kodifizierten, um den Einsatz militärischer Gewalt vor den Augen der Weltöffentlichkeit wie eine noble und kultivierte Geste erscheinen zu lassen. Kritische Juristen hielten humanitäre Interventionen ohne ein entsprechendes Mandat des VN-Sicherheitsrates stets für umstritten bzw. unzulässig. Zudem kam der Schutz von Menschenrechten den Menschen in Krisengebieten oft gar nicht zugute, wie etwa bei den Einsätzen in Somalia 1992-1993 oder in Kosovo/Serbien 1999.
Die Kontroversen um »humanitäre Interventionen« waren noch nicht verhallt, als der VN-Sicherheitsrat im April 2006 eine Doktrin zur Verantwortung für den Schutz von Zivilpersonen vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, kurz: »Schutzverantwortung« (Responsibility to Protect) bestätigte. Nationale Souveränität ist nun weniger ein Recht von Staaten als eine Verantwortung für die Vorbeugung und Verhinderung der als »massenhafte Gräueltaten« (mass atrocity crimes) bezeichneten Straftaten von Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit.
Unter Anrufung dieser Schutzverantwortung kann die nationale Souveränität eines Staates von der internationalen Gemeinschaft aberkannt werden, wenn seine Regierung die Gebote »guter Regierungsführung« nicht einhält. Die juristische Wortwahl der Doktrin kann jedoch das Problem nicht kaschieren, dass eine »Schutzverantwortung« de facto nur von einflussreichen Regierungen gegenüber schwächeren Staaten, ohne ausreichende Abwehr- und Vergeltungskapazität, übernommen werden kann. Ungelöst bleibt zudem, nach welchen Kriterien und vor allem von wem eine »mangelhafte« Regierungsführung objektiv diagnostiziert werden könnte. Westliche Staaten dürften diesbezüglich immun sein.
Die jüngste Schwächung des Völkerrechts ist mit der Formel einer »regelbasierten internationalen Ordnung« verbunden, die gar keine juristische Substanz besitzt und nur als rhetorische Chiffre zur Signalisierung von Zugehörigkeit zum Club westlicher Staaten fungiert. In Abkehr vom zwischenstaatlichen Vertrags- und Gewohnheitsrecht, das politische Konflikte zwischen Staaten für gütliche bzw. richterliche Verfahren prinzipiell justiziabel macht, erleichtert die »regelbasierte internationale Ordnung« nun ein an politischen Opportunitäten orientiertes Messen internationaler Sachverhalte mit zweierlei Maß.
Der Völkerrechtler Richard Falk hat dazu bemerkt: »Diese Betonung einer ›regelgeleiteten‹ Welt erhebt implizit den polemischen Anspruch, dass die Vereinigten Staaten sich an die Regeln halten, während unsere Gegner dies nicht tun. Doch was soll das bedeuten? Die Vereinigten Staaten haben in den vergangenen 75 Jahren außerhalb ihrer Grenzen mehr tödliche Gewalt projiziert als jeder andere Staat. Sie haben außerdem über die Jahre hinweg wiederholt in andere Länder eingegriffen, um Demokratien zu destabilisieren, und ihre geopolitischen Vorrechte genutzt, um demokratische Regierungsformen zu blockieren oder zu sanktionieren, wenn diese sich der Vormundschaft der USA verweigerten oder Neigungen zeigten, die als ›sozialistisch‹ gescholten werden können.«
Die US-Regierung unter Donald Trump scheint fest entschlossen, diese Form der egoistischen Interessendurchsetzung bruchlos fortschreiben zu wollen. Ihre Wortwahl lässt nur erkennen, dass die gewalttätige »Plünderung« der Welt den Mantel des Völkerrechts abgelegt hat – mehr gibt es dazu am Ende nicht zu sagen.
Anmerkungen und Quellen
Völkerrecht in Gefahr: Ein Appell an Europa von Majid Nili, iranischer Botschafter in Deutschland.
Das Völkerrecht hat seine Grenzen von Valeri Schiller
Merz und das Völkerrecht: Eine Regierungserklärung wird zur Bankrotterklärung von Marcus Klöckner.
„Der Iran ist ein völkerrechtswidriges Regime“ – Frau Hayali, es reicht! Von Jens Berger.
Völkerrecht, Angriffskrieg und das Recht auf Verteidigung – wir müssen umlernen! Von Jens Berger
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